2024년 1월부터 전라북도는 전북특별자치도가 되었다. 지리산이음 사무실이 있는 남원도 전라북도. 곳곳에 특별자치도가 된 것을 축하하는 현수막이 걸렸지만 지역 주민들은 별 관심이 없다. 무엇이 달라지는지, 왜 갑자기 특별자치도가 되었는지, 그래서 정말 우리 삶에 어떤 변화가 있는지 체감하기 어렵다. 아직 본격적으로 평가할 단계도 아니기도 하고, 온통 장미빛 전망만 있을 뿐이지만 정보를 전달한다는 차원에서 정리해봤다. 

(이미지 출처 : 전북특별자치도 블로그)

특별자치도란?

• 특별자치도는 특별한 자치권을 보장함으로써 지방 분권의 획기적 신장을 목적으로 한다. 지역 특성을 고려한 특례를 부여받아 자율적으로 정책을 결정하고 책임지는 특별한 지역을 의미한다.
• 헌법 제117조 2항에 “지방자치단체 종류를 법률로 정한다”고 규정하고 있고, 이를 정한 법률이 ‘지방자치법’이다. 지방자치법 2조에서 "지방자치단체는 다음의 두 가지 종류로 구분한다."고 명시되어 있다.
  •  특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도
  • 시, 군, 구
• 법률에 의거해 자치권이 보장된 도 단위의 행정구역으로 중앙정부로부터 다양한 재정지원을 받는다.
• 전북특별자치도 이전에는 2006년에 제주특별자치도, 2023년에 강원특별자치도가 있었다. 시 단위로는 세종특별자치시가 있다.

왜 전라북도는 특별자치도가 되었나?

• 정부와 정치권에서 전국을 5개 메가시티로 재편하려는 움직임이 있었다. 전라북도가 특별자치도가 된 것도 이런 정치 환경과 무관하지 않다.
• 5개 메가시티는 부울경, 충청권, 광주전남, 대구경북, 수도권이다. 여기에서 빠진 3곳, 즉 강원도, 전라북도, 제주도를 특별자치도로 해서 전국을 ‘5극(極)+3특(特)’으로 만들겠다는 것이 민주당의 지난 대선 공약이기도 했다.
• 그 이전에 이낙연 의원의 4메가시트+4특별광역권(메가시티에서 수도권 제외, 특별광역권으로 경기북부 포함), 김두관 의원의 5극+2특(전남북 통합 메가시티) 제안이 있었다.
• 이후 2022년 지방선거에서 5극+3특은 여야 모두의 공약으로 다시 나왔다. 
• 2022년 신임 김관영 전북도지사가 민선8기 시도지사 간담회에서 정부에 제안해서 본격 추진되었다. 
  • 이 자리에서 윤석열 대통령이 긍정적 반응을 보여서 여야 공동발의가 가능했고, 급물살을 타게 되었다.
• 전라북도에서 특별자치도를 추진한 이유는 이렇다.
  • 전북에는 광역대도시가 없어서 국가균형발전 중심에서 소외되어 왔다.
  • 도내 14개 지역 중 인구감소, 관심지역이 11개에 달할 정도로 극심한 인구감소를 겪고 있다.
  • 국가의 시범 정책들을 새만금의 넓은 땅을 활용할 수 있게 하자는 것이다.

전북특별법 입법 과정

• 2022년 12월 28일, 국회 본회의에서 ‘전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법(이하, 전북특별법)’이 통과되었다.
• 2024년 특별자치도 출범을 앞둔 2023년 12월 8일, 전북특별법 전부개정안이 국회 본회의를 통과했다.
  • 이 법에서 제정 당시 28개에 불과했던 조문 수를 131개로 확대해서 권한 이양 및 특례 사항(333개) 등을 구체화했다.
  • 명칭이 ‘전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법’에서 ‘전북특별자치도 설치 및 글로벌생명경제도시 조성을 위한 특별법’으로 변경되었다.
• 전북특별법으로 2024년부터 전라북도는 제주, 세종, 강원에 이어 4번째 특별광역자치단체가 되었다.
• 2024년부터는 전라북도 이름은 사라지고 전북특별자치도로 바뀌었다.
  • 전라북도는 1896년 8월 4일, 갑오개혁으로 전라도에서 전라남북도로 분리되면서 시작된 이름이다.
  • 128년만에 이름이 바뀐 셈이다.
• 의회 이름도 특별자치도의회로, 교육청도 전북특별자치도교육청으로 바뀐다.

특별자치도가 되어 달라지는 것

• 정부 직할로 지위가 격상된다. (정부 직할이 지위가 격상된다는 것인지는 의문이다)
• 중앙정부로부터 각종 권한을 이양받아 사업 추진을 빠르게 할 수 있다.
• 시책사업 추진시 정부로부터 우선 지원을 받을 수 있다.
• 국무총리실 산하에 전북특별자치도 지원과가 설치돼 행정적,재정적 우선 지원을 받는다. 이는 중앙정부와의 협의가 훨씬 원활해진다는 의미이기도 하다.
• 국가균형발전특별회계에 별도 계정 설치를 요구해 재정 안정성과 자율성을 확대할 수 있다.
  • 현재 균특회계는 지역자율계정, 지역지원계정, 제주특별자치도계정 및 세종특별자치시계정으로 구분하고 있다.
• 중앙부처 감사를 받지 않는 독립적인 감사위원회를 도지사 직속으로 설치할 수 있다. 이를 통해 자체감사를 강화하고 전문성을 높일 수 있다.
• 주민투표 실시요건이 청구권자 총 수 1/20에서 1/30 이상으로 완화된다.
• 국가와 전북특별자치도 간 인사교류는 정원의 5% 이내에서 할 수 있다.

특례란?
특별자치도 이야기를 할 때 특례 이야기가 가장 많이 나오는데, 특례란 "법률을 제정 또는 개정할 때, 정책적인 관점이나 특수한 상황을 전제로 한정된 기간이나 한정된 대상 등에 대해 예외적으로 본칙의 내용과 다른 제도를 도입하여 운용할 필요가 있는 경우에 두는 것"을 의미한다. 특례는 신법의 적용을 배제하는 것이 아니라 신법의 내용과 다른 내용을 잠정적으로 인정하는 것이다.

2023년 특별법 전부개정안 통과로 달라진 것

• 2023년 12월 8일, 국회를 통화한 전북특별법 전부개정안을 통해 5+3으로 표현되는 5가지 핵심 산업과 3가지 특례기반을 마련했다.
• 여기서 5가지 핵심산업은 농생명산업, 문화관광산업, 고령친화산업, 미래첨단산업, 민생특화산업 분야이다.
• 이 중 주목할 부분은 농생명산업지구 지정, 국제케이팝학교 설립, 새만금 무인이동체 산업 육성과 관련된 내용이다.
  • 농생명산업지구는 농업과 관련한 생산·가공·유통·연구개발 등의 시설이 집적된 곳으로, 부지 확보를 위한 절대농지 전용을 권한이 도지사에게 이양된다.
  • 농생명산업지구 인력 공급을 원활히 하기 위해 외국인의 비자 발급 기준을 완화하고, 체류기간 연장도 쉽게 할 수 있다.
  • 농생명산업지구 안에서는 환경부장관이 갖고 있던 환경영향평가 관련 권한도 도지사에게 이양된다.
  • 새만금에 드론, 무인농업기계, 자율주행차, 무인선박/부품 등 무인이동체 산업의 기술 상용화를 위해 무인이동체 종합실증단지를 구축할 수 있는 법적 근거를 마련했다.

[표] 특별자치시도의 주요 행정, 재정, 산업 특례 (출처 : 국회입법조사처)

그래서, 특별자치도는 무조건 좋은가? - 비판적 시각

• 특별자치도가 고도의 자치분권을 실현하기 위해서는 조직과 인사권의 자율성이 확대되어야 한다. 하지만 제주도를 제외하고는 조직과 인사권에 있어서는 일반 자치단체와 큰 차이가 없다.
• 산업특례에 집중함으로써 특별자치도의 주요 설치 목적인 '고도의 자치권과 실질적인 지방분권을 보장'하는 내용은 빈약하다.
• 지방균형발전특별회계에 별도 계정을 설치해 지원할 수 있는 것을 제외하고는 재정 분권과 관련된 대책이 없는 것이나 마찬가지다.
• 각종 규제 해제와 허가권이 특별자치도에 이양되어 신속한 사업 추진이 가능해졌다고 한다. 하지만 이로 인해 다양한 주민의견 수렴 과정과 민주적 토론과 절차가 생략됨으로써 주민간 갈등 유발과 난개발 우려가 있다.
• 규제완화 중심으로 논의가 진행되어 주민의 삶의 질 향상과 주민들이 체감할 수 있는 변화를 느끼기 힘들다.
• 위에서 이야기하는 것은 대부분 가능성에 대한 이야기이고, 모든게 잘 되었을 때를 가정한 장미빛 전망이 많다. 

참고

• 전북특별자치도, 무엇이 달라지나 – 전북일보. 23.5.31
• 전북특별법 전부개정안 국회 통과… 내년 전북특별자치도 출범 뒷받침 – 전북일보. 23.12.8
• 전북, 2024년부터 특별자치도… 무엇이 달라지나 – 한겨레. 22.12.29
• 전북특별자치 시대 열린다… 도지사 ‘개발 허가 권한’ 강화 – 한겨레. 23.12.26
• 전북특별자치도 추진 배경과 당위성 – 전북일보. 23.11.8
• 맞춤형 자치모델, 특별자치시.도의 출범 현황과 과제 – 국회입법조사처. 2024.1.17
• 전북특별자치도, 무엇이 달라지나? – KBS뉴스. 23.1.3